รูปแบบของงบประมาณแผ่นดิน

รูปแบบของงบประมาณ

        ประเทศต่าง ๆ มีการดำเนินการทางด้านงบประมาณในรูปแบบที่แตกต่างกันออกไปตามสถานการณ์ของแต่ละประเทศ การเลือกใช้รูปแบบใดนั้น ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลาย ๆ ด้าน ไม่ว่าจะเป็นปัจจัยทางด้านการบริหาร ปัจจัยทางการเมือง ปัจจัยทางสังคม ความรู้ความสามารถ และปัจจัยอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง สำหรับงบประมาณในแต่ละรูปแบบนั้น มีรายละเอียดสรุปได้ดังนี้

1.งบประมาณแบบแสดงรายการ (LINE ITEM BUDGET) งบประมาณแบบนี้ จะจำแนกและจัดหมวดหมู่ของงบประมาณรายจ่ายออกตามหน่วยงาน (ORGANIZATION CLASSIFICATION) และลักษณะของการใช้จ่าย (OBJECT – OF – EXPENDITURE CLASSIFICATION) อย่างละเอียด โดยแสดงรายละเอียดของหน่วยงาน รายการและจำนวนเงินที่ต้องการไว้ตายตัว เมื่อหน่วยงานที่ได้รับงบประมาณนำเงินไปใช้จ่าย จะต้องใช้จ่ายตามรายการและจำนวนเงินที่กำหนด จะนำเงินงบประมาณไปใช้จ่ายในรายการอื่นที่ผิดไปจากรายการหรือวงเงินที่กำหนดไว้ไม่ได้ หากมีความจำเป็นจะต้องเปลี่ยนแปลงรายการหรือวงเงินใช้จ่าย จะต้องทำความตกลงกับหน่วยงานที่มีหน้าที่ควบคุมก่อน งบประมาณแบบแสดงรายการ จึงเน้นในด้านการ     ควบคุมรายการใช้จ่ายให้เป็นไปตามที่ได้รับอนุมัติอย่างเข้มงวด โดยมิได้คำนึงถึงประสิทธิภาพของการบริหารงานและผลงานที่ได้รับจากการใช้จ่ายงบประมาณนั้น ๆ มากนัก ทำให้ขาดความ ยืดหยุ่นและการปฏิบัติงานไม่คล่องตัว งบประมาณแบบนี้ จึงอยู่ในประเภทระบบงบประมาณ   เพื่อการควบคุม (CONTROL ORIENTATION)

2.งบประมาณแบบปฏิบัติการ (PERFORMANCE BUDGETING) หรือ  งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน/ผลลัพธ์(PERFORMANCE – BASED BUDGETING หรือ PBB) เป็นรูปแบบงบประมาณที่ได้พัฒนามาจากงบประมาณแบบแสดงรายการ การจัดทำงบประมาณแบบนี้ จะมุ่งเน้นผลงานเป็นแนวทางที่ครบวงจรตั้งแต่ การวางแผน การจัดสรรงบประมาณ การจัดการที่เน้นผลผลิต (OUTPUTS) และผลลัพธ์ (OUTCOMES) ที่เกิดขึ้น โดยมีการระบุ   พันธกิจขององค์กรเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ และแสดงเงินงบประมาณที่จะใช้ในรูปแบบ  ของงานหรือกิจกรรมที่จะทำ แทนที่จะจำแนกออกเป็นหน่วยงาน มีการแสดงค่าใช้จ่ายสำหรับงานหรือกิจกรรมที่จะทำ ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานหรือกิจกรรมนั้น ๆ ออกมาในรูปของค่าใช้จ่ายต่อหน่วย นอกจากนี้ยังมีการประเมินผลสำเร็จอย่างสม่ำเสมอ โดยการเชื่อมโยงข้อมูลเกี่ยวกับทรัพยากรที่ใช้เพื่อให้ได้ผลผลิตและผลลัพธ์เข้ากับเป้าหมายขอนโยบาย

และวัตถุประสงค์  เนื่องจากสิ่งสำคัญในการจัดทำงบประมาณที่มุ่งเน้นผลงาน  คือ  การวัดผล  การดำเนินงาน (PERFORMANCE   MEASURES) ที่เป็นการกำหนดหน่วยนับในการตรวจวัด  และประเมินผลการดำเนินงาน งบประมาณแบบนี้   จึงต้องอาศัยปัจจัยในการคิดผลงาน  (PERFORMANCE FACTOR)หรือมาตรการในการวัดผลงาน (WORK MEASUREMENT) และระบบบัญชีต้นทุน (COST ACCOUNT SYSTEM) เป็นเครื่องมือในการคำนวณค่าใช้จ่ายของงานต่าง ๆ ที่จะปฏิบัติจริงให้ถูกต้องยิ่งขึ้น เพื่อให้การวัดผลการดำเนินงาน ชัดเจน สมบูรณ์ สามารถ   นำมาใช้ได้จริงและเหมาะสมกับเวลา โดยทั่วไปหน่วยนับในการตรวจวัดจะต้องครอบคลุม    ทั้งปริมาณ คุณภาพ ค่าใช้จ่าย มีประสิทธิผลและทันตามความต้องการ อย่างไรก็ตามการนำ   งบประมาณแบบนี้มาใช้  จึงมักมีปัญหา เช่น การขาดกำลังคนผู้มีความสันทัดในการบริหารงานและวิเคราะห์โครงการ การขาดระบบบัญชีที่ทันสมัย การขาดประสิทธิภาพ และสมรรถภาพ ในการบริหารการเงินตลอดจนการขาดการจัดงานงบประมาณตามแบบฉบับสากล เป็นต้น  งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานนี้ จัดอยู่ในประเภทระบบงบประมาณเพื่อการจัดการ (MANAGEMENT ORIENTATION)

3.งบประมาณแบบแสดงแผนงาน (PLANNING BUDGET) เป็นรูปแบบงบประมาณที่เน้นความสำคัญในเรื่อง ประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรหรือเงินงบประมาณ ในการจัดทำงบประมาณแบบแสดงแผนงาน จะมีการกำหนดวัตถุประสงค์และเป้าหมายของแผนงาน   ต่าง ๆ ไว้อย่างชัดเจน โดยหน่วยงานที่ของบประมาณจะจัดโครงสร้างของแผนงานหรืองาน    โครงการขึ้นมา ในแต่ละแผนงานหรือโครงการ จะแสดงค่าใช้จ่ายและผลที่จะได้รับจากแผนงานหรือโครงการดังกล่าวไว้ด้วย นอกจากนี้ในการจัดสรรงบประมาณจะมีการวิเคราะห์การเลือก   แผนงานหรือโครงการที่มีความเหมาะสมตามลำดับก่อนหลังไว้อย่างสมเหตุ สมผลโดยใช้หลักการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ทั้งด้าน “มหภาพ” (MACRO) และ “จุลภาพ” (MICRO) และ ความก้าวหน้าทางเทคนิคใหม่ ๆ ในด้านการให้ข่าวสารและการวินิจฉัย(INFORMATIONAL AND DECISIONAL TECHNOLOGIES) การวิเคราะห์ความเที่ยงธรรม (OBJECTIVE ANALYSIS) มาใช้ในการกำหนดนโยบาย รวมทั้งได้มีการนำกระบวนการบริหารและการวางแผนเข้าช่วย โดยคำนึงถึงอนาคตเพื่อให้การใช้ทรัพยากรหรือเงินงบประมาณที่มีอยู่จำกัดเป็นไปอย่างมี   ประสิทธิภาพ  และประหยัด งบประมาณแบบนี้สำนักงบประมาณจะไม่ควบคุมในรายละเอียด แต่จะเป็นผู้อนุมัติงบประมาณให้แผนงานหรือโครงการที่เลือก และจะควบคุมตรวจสอบและประเมินผลงานของแต่ละแผนงานหรือโครงการ ว่าสามารถดำเนินการบรรลุเป้าหมายของแผนงานหรือโครงการนั้น ๆ อย่างไร รูปแบบงบประมาณแบบแผนงานนี้ อาจพิจารณาได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นหรือส่วนหนึ่งของระบบงบประมาณแบบ PPBS (PLANNING PROGRMMING AND BUDGETING SYSTEM) 

4.งบประมาณแบบแสดงการวางแผนการ กำหนดโครงการ และระบบงบประมาณ (PLANNING PROGRAMMING AND BUDGETING SYSTEM – PPBS) รัฐบาลสหรัฐอเมริกาในสมัยประธานาธิบดี จอห์น เอฟ เคนเนดี ได้ริเริ่มจัดทำงบประมาณแบบ PPBS ขึ้น แนวความคิดในการจัดทำงบประมาณแบบ PPBS นั้นเป็นรูปแบบที่ดีที่สุดในหลักวิชาทางเศรษฐศาสตร์      กล่าวคือ เป็นรูปแบบที่มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลที่เชื่อมโยงความสัมพันธ์ระหว่างโครงการหรือกิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐบาลดำเนินการ โดยเน้นย้ำการกำหนดวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายต่าง ๆ ของรัฐบาล หน่วยงานย่อยของรัฐบาล กิจกรรมและแผนงานต่าง ๆ ที่จะดำเนินการได้ เพื่อนำไปสู่การบรรลุวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายเหล่านั้น ระบบงบประมาณแบบนี้เป็นระบบที่มีการแสดงตัวเลขค่าใช้จ่ายระยะยาวของโครงการที่มีการวางแผนไว้เรียบร้อยแล้ว โดยมีข้อมูลที่ถูกต้อง ในการสนับสนุนโครงการนั้น ๆ เป็นการรวมแนวความคิดของระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงาน แนวความคิดในการวิเคราะห์ค่าหน่วยสุดท้ายทางเศรษฐศาสตร์ (MARGINAL ANALYSIS) และการวิเคราะห์ที่เกี่ยวกับผลอันพึงจะได้รับจากค่าใช้จ่ายในการดำเนินการนั้น ๆ (COST  –  BENEFIT  ANALYSIS  หรือ COST  –  EFFECTIVENESS  ANALYSIS)  ด้วยการวิเคราะห์อย่างมีระบบ เพื่อหาทางเลือกในการดำเนินการใช้จ่ายงบประมาณให้เป็นไปอย่างมี    ประสิทธิภาพมากที่สุด และจะเป็นประโยชน์ในการเสนอของบประมาณของส่วนราชการอย่างเหมาะสม ซึ่งสาระสำคัญของงบประมาณรูปแบบนี้จะเกี่ยวข้องกับเรื่องดังต่อไปนี้

4.1   การแสดงวัตถุประสงค์หรือเจตจำนงค์ของรัฐบาล

4.2 การแสดงทางเลือกในการดำเนินงาน (ALTERNATIVES) ที่จะให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างชัดเจนและเป็นธรรม

4.3 ประมาณการค่าใช้จ่ายทั้งหมดที่เกี่ยวข้องของทางเลือกในการดำเนินการ     แต่ละทางเลือก

4.4 ประมาณผลอันพึงจะได้รับจากทางเลือกในการดำเนินการนั้น ๆ

4.5 การเสนอค่าใช้จ่ายและผลอันพึงจะได้รับ เพื่อเปรียบเทียบระหว่างทางเลือกดำเนินการ นั้น ๆ พร้อมด้วยสมมติฐาน

5.งบประมาณแบบฐานศูนย์ (ZERO – BASE BUDGETING – ZBB) เป็นแนวความคิดในการจัดทำงบประมาณ โดยไม่ให้ความสำคัญแก่รายการหรือแผนงานที่เคยได้รับ  งบประมาณในปีที่ผ่านมาแล้ว แต่จะพิจารณาแผนงานทุกแผนงานที่ของบประมาณอย่างละเอียด เพื่อพิจารณาความเหมาะสม ในการจัดทำงบประมาณแผนงานที่เคยได้รับงบประมาณมาแล้ว  อาจจะไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณอีก ถ้าหากแผนงานนั้นมีความเหมาะสมสู้แผนงานอื่นไม่ได้ การจัดทำงบประมาณในแนวความคิดดังกล่าว จะช่วยให้สำนักงบประมาณหรือฝ่ายจัดงบประมาณไม่ต้องเพิ่มงบประมาณให้แก่หน่วยงานที่เคยได้รับงบประมาณแล้วทุกปี   โดยทั่วไปการจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ (ZBB) จะมีขั้นตอนที่สำคัญ 2 ขั้นตอน คือ การจัดทำ “ชุดงานเพื่อการตัดสินใจ” (DECISION PACKAGES) และการจัดลำดับความสำคัญก่อนหลังของชุดงานเพื่อการตัดสินใจ

5.1 การจัดทำ “ชุดงานเพื่อการตัดสินใจ” ประกอบด้วย เอกสารที่แสดงและบรรยายแผนงานทุกแผนงานอย่างละเอียดถึงกิจกรรมที่ระบุไว้โดยเฉพาะ ชุดงานนี้จะช่วยให้ผู้บริหารสามารถประเมินค่าและจัดลำดับความสำคัญของกิจกรรม นำมาใช้ประกอบในการตัดสินใจในการจัดสรรงบประมาณได้

5.2 การจัดลำดับความสำคัญก่อนหลังของชุดงานเพื่อการตัดสินใจในขั้นตอนนี้จะนำชุดงานเพื่อการตัดสินใจมาใช้เป็นตัวเลือกในการตัดสินใจในการจัดสรรงบประมาณตามลำดับความสำคัญก่อนหลัง โดยกระทำทุกระดับของสายการบังคับบัญชา ผู้จัดลำดับอาจจะเป็นบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคณะกรรมการก็ได้ การจัดลำดับชุดงานนี้เพื่อช่วยให้ฝ่ายบริหารจัดสรรทรัพยากรและงบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัดให้ได้ประโยชน์อย่างเต็มที่

      อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติการจัดทำชุดงานเพื่อการตัดสินใจแต่ละชุดต้องใช้   ข้อมูลและเจ้าหน้าที่จำนวนมาก ทำให้การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์มีปัญหาอุปสรรคมาก จนเป็นผลให้การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ไม่ประสบความสำเร็จ

6.งบประมาณแบบสะสม (INCREMENTAL BUDGET) รูปแบบของงบประมาณแบบนี้ จะมีการพิจารณาเฉพาะส่วนของเงินงบประมาณที่เพิ่มขึ้นใหม่ที่ยังไม่ได้รับการพิจารณาจากปีที่แล้ว และยกยอดเงินงบประมาณของปีที่แล้วที่ได้เคยพิจารณาไปครั้งหนึ่งแล้ว มาตั้งเป็น   งบประมาณในปีใหม่ได้เลย เพราะถือว่างบประมาณจำนวนนี้ได้ มีการพิจารณาไปครั้งหนึ่งแล้ว เช่น ในปีงบประมาณ ๒๕๔๓ ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อใช้จ่าย จำนวน 500 ล้านบาท   ในปีงบประมาณ 2544  ขอตั้งเพื่อใช้จ่าย จำนวน 550 ล้านบาท ก็จะพิจารณางบประมาณส่วนที่เพิ่มจากปีงบประมาณ 2543 จำนวน 50 ล้านบาท (550 - 500 ล้านบาท) สำหรับงบประมาณจำนวนอีก 500 ล้านบาท สามารถนำมาตั้งไว้ในปีงบประมาณ 2544 ได้เลย โดยไม่จำเป็นต้องพิจารณาอีกครั้ง เป็นต้น

          ในปัจจุบันประเทศไทยใช้รูปแบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานในการดำเนินงานด้านงบประมาณ และเนื่องจากสภาพแวดล้อมต่าง ๆ ได้เปลี่ยนแปลงไปในอัตราที่ค่อนข้างรวดเร็วทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองไม่ว่าจะเป็นวิกฤตทางเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้น  ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา และการเปลี่ยนแปลงกฎหมายฉบับสำคัญ คือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ในเรื่องของความโปร่งใสและการตรวจสอบข้อมูล ข่าวสาร  รวมทั้งความต้องการในการรับบริการของรัฐที่มีคุณภาพและรวดเร็ว   รูปแบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานที่ใช้อยู่ ซึ่งเป็นระบบที่เน้นในเรื่องการใช้ทรัพยากร แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญในเรื่องผลสำเร็จ เป็นระบบที่รวมอำนาจ แต่ไม่ให้ความสำคัญเรื่องการใช้ความสามารถในการบริหารจัดการของหัวหน้าหน่วยงาน มีการควบคุมอย่างเข้มงวด และเคร่งครัดในการเบิกจ่ายงบประมาณ    ทำให้ขาดความยืดหยุ่น และมีข้อจำกัดในด้านระบบและวิธีการงบประมาณ รวมทั้งไม่ได้นำเรื่องงบประมาณมาใช้ประโยชน์ในการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ ทำให้ไม่สามารถตอบสนองการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร จึงเป็นแรงผลักดันทั้งภายในและภายนอกสำนักงบประมาณที่ต้องการให้มีการปฎิรูประบบงบประมาณอย่างจริงจัง เพื่อให้  งบประมาณเป็นเครื่องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจ และเอื้อต่อการแก้ปัญหาเศรษฐกิจได้อย่างมี  ประสิทธิภาพ รวมทั้งเพื่อเสริมสร้างให้มีกลยุทธ์ในการจัดสรรทรัพยากร (STRATEGIC RESOURCE ALLOCATION)ที่เหมาะสม มีการจัดลำดับความสำคัญและสอดคล้องกับนโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติระยะยาว ตลอดจนให้มีการจัดการงบประมาณที่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (OPERATIONAL PERFORMANCE EFFICIENCY AND EFFECTIVENESS) จากแรงผลักดันดังกล่าว สำนักงบประมาณจึงได้ร่วมมือกับส่วนราชการต่าง ๆ ดำเนินการแสวงหาวิธีการที่ดีกว่าและเหมาะสมอันจะนำไปสู่การจัดการงบประมาณที่โปร่งใส มีการกระจายอำนาจ (DECENTRALIZATION)และมีการเพิ่มขอบเขตการครอบคลุมของงบประมาณ (EXPANDING BUDGETING COVERAGE) และเห็นว่างบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน/ผลลัพธ์ เป็นรูปแบบ   งบประมาณที่มีการระบุพันธกิจของหน่วยงานเป้าหมาย เชิงนโยบายและวัตถุประสงค์ขององค์กร มีการประเมินผลสำเร็จอย่างสม่ำเสมอ โดยการเชื่อมโยงข้อมูลเกี่ยวกับทรัพยากรที่ใช้เพื่อให้ได้  ผลผลิต ผลลัพธ์ตามเป้าหมายของนโยบายและวัตถุประสงค์ รวมถึงมีการจัดสรรทรัพยากรเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ที่ต้องการ สำนักงบประมาณจึงได้มีแนวความคิดที่จะนำ PBB มาทดลองใช้โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงกระบวนการงบประมาณให้มีความเข้มแข็ง และมีมาตรฐานสูงขึ้นสามารถจัดสรรงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิผล เกิดประสิทธิภาพ มีความคล่องตัวและสามารถตรวจสอบได้  โดยมุ่งเน้นที่ผลสำเร็จของงาน ในการนำ PBB ไปปฏิบัตินั้น ในขั้นแรกสำนักงบประมาณได้ร่วมกับส่วนราชการจัดทำเป็นโครงการนำร่อง สำหรับทดลองเพื่อลดความเสี่ยงของการนำรูปแบบงบประมาณแบบใหม่ไปใช้กับทุกส่วนราชการและต้องการเห็นผลของการนำรูปแบบงบประมาณแบบนี้ ไปใช้ในการปรับปรุงสำหรับการขยายผลต่อไป  ในปีงบประมาณ 2544 มีหน่วยนำร่อง จำนวน 7 หน่วย ได้แก่ สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กรมทะเบียนการค้า กระทรวงพาณิชย์ สำนักงานประถมศึกษาแห่งชาติ กรมสามัญศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงการต่างประเทศ และสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน   โดยจะขยายผลไปยังหน่วยงานอื่นอีกในปีงบประมาณ 2547